一、法律和政策依據(jù)

    （一）目前我國應(yīng)急救援工作的立法情況。目前我國涉及應(yīng)急救援工作的法律、法規(guī)也較多，主要有：《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《_突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國務(wù)院年關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》和《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《傳染病防治法》等。

    （二）有關(guān)法律已明確消防部隊?wèi)?yīng)急救援工作的骨干作用。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，突發(fā)事件分為：自然災(zāi)害（主要是由自然因素造直接所致）、事故災(zāi)難（主要是由人為無視的規(guī)則行為所致）、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件（主要是由_社會問題誘發(fā)的）。2006年5月10日發(fā)布的國務(wù)院[2006]15號文件《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》第十條指出，要充分發(fā)揮公安消防隊作為應(yīng)急搶險救援_力量的骨干作用。公安消防隊在地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，要積_參加以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2009年5月1日起實施的新修訂《消防法》第三十七條規(guī)定：公安消防隊、專職消防隊依照_規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。以上法律條款，從法律上賦予消防部隊?wèi)?yīng)承擔(dān)以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作，并明確消防部隊是應(yīng)急救援的_力量，應(yīng)發(fā)揮骨干作用，從某種程度上明確提出了消防部隊作為社會應(yīng)急救援體系的主體地位。

    二、我國應(yīng)急救援體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

    我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》_六條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊伍。
人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實際需要設(shè)立_應(yīng)急救援隊伍。訓(xùn)練有素、相對統(tǒng)一的應(yīng)急救援隊伍，是應(yīng)急處置工作的骨干力量。從我國目前情況來看，應(yīng)急救援體系建設(shè)方面還存在一些突出問題：
    （一）普遍沒有綜合性的應(yīng)急救援隊伍。2007年11月1日起施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，提出了“應(yīng)急救援隊伍”這一名稱。但目前，縣級以上人民政府普遍沒有一支可以處置本行政區(qū)域內(nèi)易發(fā)、多發(fā)突發(fā)事件的綜合性應(yīng)急救援隊伍。近年來，_有10余個省依托消防部隊整合應(yīng)急資源成立了省級地震救援隊。2009年9月，湖南省依托現(xiàn)有公安消防部隊力量，在_率先正式組建湖南省省、市、縣三級綜合應(yīng)急救援機構(gòu)。

    （二）應(yīng)急救援力量比較分散、薄弱。一支救援隊伍負(fù)責(zé)一種災(zāi)害救援的現(xiàn)象比較普遍，造成了有限的資源閑置、浪費，也導(dǎo)致各類_應(yīng)急救援隊伍重復(fù)建設(shè)。例如，目前僅消防隊伍_有3支，分別是城市公安消防部隊、森林武警消防部隊和草原消防隊。實際上，我國幅員遼闊，地形、氣候特點各異，_不同區(qū)域發(fā)生自然災(zāi)害的種類和頻率也不同；另外，_某個特定地區(qū)來說，發(fā)生某類突發(fā)事件的機率很小，有的_應(yīng)急救援隊伍平時很少出動。處置重大災(zāi)害事故的_救援力量有限，往往大量依靠軍隊，如98年抗洪救災(zāi)和08年抗震救災(zāi)，這是中國目前社會應(yīng)急救援力量不足情況下_的模式，但擔(dān)負(fù)保衛(wèi)_安全重任的軍隊不宜作為主要應(yīng)急救援力量。

    （三）應(yīng)急救援隊伍缺乏統(tǒng)一有效的管理。雖然我國出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但該法未對各類應(yīng)急救援隊伍特別是現(xiàn)役部隊如何調(diào)派、各種力量的聯(lián)動作出具體規(guī)定。面對諸如汶川大地震等突發(fā)重大災(zāi)害事故，需要在_范圍內(nèi)短時間內(nèi)調(diào)集眾多救援力量前往救援，沒有跨區(qū)域調(diào)集救援力量的機制和預(yù)案做支撐是難以想象的。在各級政府設(shè)立的應(yīng)急辦，目前只是一個行政管理機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一調(diào)度指揮各類應(yīng)急救援隊伍協(xié)同作戰(zhàn)的機制和能力，各種_救援力量和相關(guān)部門之間不能真正實現(xiàn)整體聯(lián)動，在應(yīng)急救援中，_易耽誤“黃金”救援時間。

    （四）應(yīng)急救援經(jīng)費投入分散，各地救援裝備參次不齊。由于政府應(yīng)急辦應(yīng)急經(jīng)費有限，面對眾多的應(yīng)急救援隊伍，有限的應(yīng)急救援經(jīng)費只能分?jǐn)偸褂?，造成高成本、低效能的不利局面。我國目前?yīng)急救裝備配備方面普遍存在地區(qū)差異大、數(shù)量不足、技術(shù)落后等問題，缺乏區(qū)域應(yīng)急救援針對性強和特殊專用的_救援裝備。雖然消防部隊已經(jīng)配備了_數(shù)量較為_的救援器材裝備，但目前，用于_搶險救援的一些裝備主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市消防隊和大、中城市的特勤消防隊，而其它相對貧困地區(qū)和普通消防隊_救援器材相對缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是嚴(yán)重缺乏。誠然，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)火災(zāi)發(fā)生的概率和復(fù)雜程度相對較大，但是火災(zāi)以外的其它突發(fā)事件不會因為經(jīng)濟是否發(fā)達而有選擇性的發(fā)生，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)同樣需要高精尖的救援裝備。由于地方經(jīng)濟困難，目前主要依靠縣級以上人民政府投入地方應(yīng)急救援裝備經(jīng)費的模式，不利于應(yīng)急救援裝備的提升。

    （五）應(yīng)急救援后備隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。應(yīng)急管理是現(xiàn)代政府的重要任務(wù)之一，但政府作用和能力有限，需要充分發(fā)揮志愿者組織、企業(yè)、群眾自治組織和公民個人在應(yīng)急管理中的作用。目前，我國除了消防部隊剛剛成立了消防志愿者隊伍外，還沒有建立突發(fā)事件應(yīng)急救援志愿者隊伍，兼職應(yīng)急救援隊伍也不多見。而國外許多發(fā)達_，志愿應(yīng)急救援隊伍非常龐大。
我國應(yīng)急管理體制的重要特點是突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)分屬若干個不同部門，人力、物力、財力資源比較分散，責(zé)任不夠明確，指揮不夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，反應(yīng)不夠靈敏?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，從目前我國應(yīng)急救援工作實際和_通行做法來看，急需建立一個統(tǒng)一指揮、功能_、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)_的應(yīng)急救援體系，而依托消防部隊建立這一體系又是一個既節(jié)約行政成本、又快捷_、符合我國實際的途徑。

    （一）以消防部隊為主體建立社會應(yīng)急救援體系是_通行的做法。以部分發(fā)達_為例，俄羅斯、意大利建立了專、兼職和后備應(yīng)急救援隊伍體系。兩國整合了各方面的應(yīng)急救援力量，建立了相對集中、多層次的應(yīng)急救援體系。俄羅斯緊急情況部有消防部隊、民防部隊和空中、水上搜救隊等多支_應(yīng)急救援隊。意大利的_應(yīng)急救援隊伍是消防警察和憲兵部隊。_應(yīng)急救援隊伍都是綜合性的。德國的消防隊也逐漸發(fā)展成為應(yīng)急救援的綜合性隊伍，其志愿消防隊已成為應(yīng)急救援的主要力量，承擔(dān)著70%以上的應(yīng)急救援任務(wù)。

    （二）消防部隊作為社會應(yīng)急救援的主體具備突出的優(yōu)勢。一是消防部隊是一支現(xiàn)役部隊，具有令行禁止的紀(jì)律和良好的作風(fēng)，是目前地方政府_可以調(diào)動的一支武裝力量。二是消防部隊擁有15萬余人和1.9萬余輛各類消防救援車的常備力量，無論從人員規(guī)模、裝備器材、_技術(shù)、救援經(jīng)驗、信息化建設(shè)哪一方面，都_過了其它救援力量。近年，消防部隊年均接警出動50余萬次，其中社會應(yīng)急救援已占到出警總量的60%以上。三是消防部隊擁有3239個隊站，分布在縣級以上城區(qū)，分布廣、覆蓋范圍全，且所以隊站全部完成光纖連接的三級網(wǎng)絡(luò)。以消防部隊為依托建立縣級社會應(yīng)急救援體系，可以無需重新布點、重復(fù)建設(shè)，避免造成資源浪費。

    （三）建立以消防部隊為主體的社會應(yīng)急救援體系的思考。

    1、加快社會應(yīng)急救援體系相關(guān)立法。我國目前社會應(yīng)急救援有關(guān)法律主要由《突發(fā)事件應(yīng)對法》這一普通法和《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》等特別法組成?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對社會應(yīng)急救援力量如何整合沒有明確。因此，_進一步完善應(yīng)對突發(fā)事件法律、法規(guī)體系，建議制訂_《應(yīng)急救援法》，明確各級政府應(yīng)急救援工作的職能和指揮協(xié)調(diào)機制，明確應(yīng)急救援的經(jīng)費投入、力量體系建設(shè)。

    2、完善社會應(yīng)急救援體系各項機制。與_上相比，我國目前應(yīng)急反應(yīng)和救援實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”模式。這一模式有利于各地根據(jù)本地實際，加強針對本區(qū)域易發(fā)、突發(fā)事件救援力量的建設(shè)，但容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)資源浪費，多頭指揮、效能不高。地方政府應(yīng)急辦應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，由管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笓]機構(gòu)，整合各種救援資源和力量，設(shè)立實體性的應(yīng)急救援工作協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，初步形成統(tǒng)一的應(yīng)急救援體系。完善縣級以上政府應(yīng)急救援組織指揮體系建設(shè)，同時，建立_和省級區(qū)域應(yīng)急救援中心，有效合理配置應(yīng)急資源，理順參與應(yīng)急救援的各救援力量、各軍隊和各部門的關(guān)系，科學(xué)劃分指揮層次與指揮權(quán)限，形成“統(tǒng)一指揮、功能_、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)_”的應(yīng)急救援機制。
3、整合以消防部隊為主體的應(yīng)急救援力量。整合我國現(xiàn)有的各類應(yīng)急救援力量，優(yōu)化行政成本，根據(jù)區(qū)域自然災(zāi)害、易發(fā)突發(fā)事件的規(guī)律特點，以縣級為單位擴充消防部隊編制，加強應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)，以消防部隊為主體，合并整合各類應(yīng)急救援力量，建立一支統(tǒng)一指揮、有效應(yīng)對本地災(zāi)情的綜合性應(yīng)急救援隊伍。同時，根據(jù)_實際，_和省內(nèi)各分若干個救援區(qū)域，建立_和省級區(qū)域應(yīng)急救援隊伍，專門處置特別重大突發(fā)事件和跨區(qū)域應(yīng)急救援，既避免了“一刀切”的重復(fù)建設(shè)模式，又確保了區(qū)域應(yīng)急救援任務(wù)的完成。

    4、建立_、省、市三級應(yīng)急信息平臺。加快應(yīng)急信息平臺建設(shè)，建立一個各級政府主導(dǎo)、以消防為主體、各有關(guān)應(yīng)急力量和部門共同參與的應(yīng)急信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享，充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急數(shù)據(jù)庫和應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)。同時，_和省內(nèi)區(qū)域應(yīng)急救援中心分別建立移動應(yīng)急平臺，以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、_的指揮系統(tǒng)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門以及不同救援力量之間的“統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，準(zhǔn)確、快捷、有序、_應(yīng)對各類突發(fā)事件，切實提高社會應(yīng)急處置能力。

    5、改變現(xiàn)有的應(yīng)急救援裝備經(jīng)費投入模式。突發(fā)事件特別是自然災(zāi)害的發(fā)生不會有選擇性，我國目前由縣級以上政府為主負(fù)責(zé)消防救援裝備建設(shè)的模式，勢必造成經(jīng)濟越發(fā)達裝備越_，長期下去導(dǎo)致區(qū)域差異增大，一旦貧困地區(qū)出現(xiàn)災(zāi)情，本地的裝備跟不上，發(fā)達地區(qū)_的救援裝備往往鞭長莫及。如，2008年汶川大地震偏偏_發(fā)生在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。因此，應(yīng)急救援裝備建設(shè)應(yīng)實行省、市、縣多級政府投入的模式，無論經(jīng)濟發(fā)達與否，_根據(jù)地區(qū)易發(fā)突發(fā)事件的特點，按照_有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備與本地應(yīng)急救援相適應(yīng)的、相對_的裝備。這一做法也符合“公民生命安全平等”的思想，確保公共安全服務(wù)不因地區(qū)不同而有差異。

    6、強化針對性的社會應(yīng)急救援訓(xùn)練。以縣級應(yīng)急救援體系為單元，依托消防部隊，根據(jù)各地實際開展針對本區(qū)域易發(fā)災(zāi)害事故和突發(fā)事件的訓(xùn)練，強化新知識、新技能和新戰(zhàn)法的應(yīng)用性訓(xùn)練；加強裝備訓(xùn)練，熟練掌握各類應(yīng)急救援裝備的使用；建設(shè)多功能的訓(xùn)練_，開發(fā)和引進模擬訓(xùn)練軟件；建立突發(fā)事件應(yīng)急救援信息預(yù)警、決策指揮、_智囊、技戰(zhàn)術(shù)研究機構(gòu)，提高應(yīng)急管理能力，切實加強各級、各類和區(qū)域性的應(yīng)急救援演練，提高快速反應(yīng)和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

    7、建立完善社會應(yīng)急救援戰(zhàn)勤_。依托應(yīng)急平臺，建立突發(fā)事件評估機制，充分利用氣象、地質(zhì)、環(huán)保等有關(guān)部門對自然災(zāi)害以及公安部門對社會安全事件等突發(fā)事件的評估信息，運用重大危險源評估技術(shù)等手段，科學(xué)評估應(yīng)急救援戰(zhàn)勤_需求總量，合理建設(shè)應(yīng)急救援戰(zhàn)勤_中心。加強物資儲備網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全_和省級區(qū)域性應(yīng)急物資儲備庫，確保應(yīng)急救援戰(zhàn)勤_快速、有力。

    根據(jù)我國的國情，從消防部隊的隊伍建設(shè)和目前承擔(dān)的社會應(yīng)急救援任務(wù)來看，建立以消防部隊為主體的社會應(yīng)急救援體系勢在必行。因此，應(yīng)從_層面考慮建立以消防部隊為主體的應(yīng)急救援體系，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急救援指揮，建立統(tǒng)一指揮、切合實際、功能_、快速_的應(yīng)急救援體系，切實提高社會應(yīng)急救援水平，努力_人民安居樂業(yè)和構(gòu)建和諧社會。